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关于政协十三届全国委员会第二次会议第3716号(城乡建设类074号)提案答复的函

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000019174/2019-00609

建议提案办理 

发文字号

自然资协提复字〔2019〕第19号

发布机构

自然资源部

生成日期

2019年07月26日

实施日期

废止日期

关于政协十三届全国委员会第二次会议第3716号(城乡建设类074号)提案答复的函

庞达委员:
  您提出的《关于清理我国工业园区大量闲置土地的提案》收悉,现答复如下:
  一、我部高度重视工业园区用地管理问题
  工业园区的建设是我国改革开放的成功实践,对促进体制改革、改善投资环境、引导产业集聚、发展开放型经济发挥了不可替代的作用,各类工业园区已成为推动我国工业化、城镇化快速发展和对外开放的重要平台。工业园区的建设发展离不开土地资源要素的投入,我部(原国土资源部)历来高度重视工业园区土地利用管理问题。近年来,我部(原国土资源部)按照党中央、国务院决策部署,会同相关部门严格规范管理,不断完善工业园区土地利用机制,提高土地节约集约利用水平,促进工业园区经济发展。
  (一)出台了一系列规范工业用地管理的政策文件。在项目用地准入方面,会同发展改革委制定了《限制用地项目目录(2012年本)》和《禁止用地项目目录(2012年本)》。在项目用地标准方面,印发了《关于严格执行土地标准大力促进节约集约用地的通知》(国土资发〔2012〕132号),实行土地使用标准控制,控制工业项目用地规模,提高节约集约用地水平。在工业用地供应方式上,印发《关于进一步落实工业用地出让制度的通知》(国土资发〔2009〕101号),并在近几年结合新产业新业态用地特点和降低实体企业用地成本要求,鼓励实施长期租赁、租让结合、弹性出让等灵活供地模式。在工业用地地价政策方面,适时调整工业用地出让最低价标准实施政策,制定出让地价评估技术规范。在工业用地供后监管方面,修订发布了《闲置土地处置办法》(国土资源部令第53号),2018年进一步明确了政府原因闲置土地有偿收回的处置政策;建立了土地利用动态巡查制度,印发了《关于建立土地利用动态巡查制度加强建设用地供后开发利用全程监管的通知》(国土资厅发〔2012〕132号)。在节约集约用地方面,颁布了《节约集约利用土地规定》(国土资源部令第61号),印发了《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》(国土资发〔2012〕47号)、《关于推进土地节约集约利用的指导意见》(国土资发〔2014〕119号)等。
  (二)组织开展开发区土地集约利用评价和用地审核。从2008年起,原国土资源部定期组织开展开发区土地集约利用评价,截至2018年底,已开展了7轮评价,同时要求各省级主管部门定期组织对省级开发区(工业园区)开展土地集约利用评价。通过土地集约利用评价,监测掌握了全国各类开发区的土地集约利用总体状况和土地利用中存在的问题,将评价成果应用到开发区的扩区、升级及有关考核工作中。2018年国家级开发土地集约利用评价结果显示,土地闲置率为0.08%,土地利用强度和产业用地投入产出效益稳步提升,土地管理绩效相对稳定。此外,会同有关部门及时调整涉及开发区管理的相关政策,参与制定了《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》(国办发〔2017〕7号)等涉及开发区用地管理的政策文件。配合发展改革委、商务部、科技部、海关总署等部委做好开发区的设立、升级、扩区、调区、验收以及开发区公告目录修订等工作,重点开展国家级开发区用地审核和四至范围审核公告目录的修订公布,确保开发区用地合法合规、集约高效。
  (三)指导地方探索工业用地管理改革。2014年起,我部(原国土资源部)联合发展改革委印发了《关于开展深化工业用地市场化配置改革试点工作的通知》(发改经体〔2014〕2957号),在辽宁阜新、浙江嘉兴、安徽芜湖和广西梧州部署开展了工业用地市场化配置改革试点,指导地方建立土地要素配置与产业项目质量和效益挂钩机制。通过市场机制、差别管理和有效监管,使市场在资源配置中起决定性作用,更好地发挥政府作用,努力实现土地要素配置效率和效益最大化,促进土地要素向优质企业和优质项目集聚,推动经济结构调整和产业转型升级。此外,北京、上海、广州、深圳等地也在积极探索工业用地供应方式改革,实施工业项目全生命周期管理,协同运用金融、税收等政策,强化工业用地监管,取得了积极成效,我部也在总结提炼地方经验做法,研究完善相关政策。
  (四)不断加强低效工业用地盘活利用的政策支持力度。2016年,原国土资源部在总结广东、浙江等地“三旧”改造、低效用地再开发工作经验做法的基础上,印发了《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》,完善了低效工业用地盘活利用的激励政策。如,原依法取得的工业用地改造开发后提高厂房容积率但不改变用途的,可不再增缴土地价款;利用现有工业用地,兴办先进制造业、生产性及高科技服务业、创业创新平台等国家支持的新产业新业态建设项目的,经批准可按原用途享受5年过渡期政策;对企业迁址重建的,除享受改造开发政策外,在用地选址、土地审批、用地规模和计划安排等方面给予积极支持。此外,我部系统梳理了近年来国家出台的支持产业发展的规范性文件,发布了《产业用地政策实施工作指引(2019年版)》,加强对地方低效工业用地盘活利用的政策指导。
  二、关于您提出的工业园区用地管理的建议
  (一)关于转变发展理念和考核导向。对于您提出的“改变市、县盲目上马工业园区的势头,根据本地区的基础和优势,宜农则农,宜工则工,不搞‘一刀切’”的建议,《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中明确提出“坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上,科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间,划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线,强化底线约束,为可持续发展预留空间”;《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》(国办发〔2017〕7号)提出坚持规划引领,完善开发区空间布局和数量规模,形成布局合理、错位发展、功能协调的全国开发区发展格局。下一步,我部将按照上述要求,指导各地在国土空间规划和详细规划编制中,综合考虑本地区经济发展现状、资源和环境条件、产业基础和特点,科学确定工业园区的区域布局,明确工业园区的数量、产业定位、管理体制和未来发展方向,促进各类工业园区合理有序良性发展。
  (二)关于项目准入评估论证机制。对于您提出的“组织专家对拟进入园区项目进行评估论证,对项目质量和土地需求面积严格把关”的建议,原国土资源部印发了《工业项目建设用地控制指标》,对不同产业类别的工业项目,从投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率等方面提出了控制标准。近年来,各省(区、市)和市县自然(国土)资源主管部门也在积极探索,结合当地的产业政策导向,研究出台指标更加具体、标准更为严格的地方准入标准。同时,已出台的《节约集约利用土地规定》(国土资源部令第61号)、《关于推进土地节约集约利用的指导意见》(国土资发〔2014〕119号)等文件中明确规定:在建设项目可行性研究、初步设计、土地审批、土地供应、供后监管、竣工验收等环节,严格执行建设用地标准,建设项目的用地规模和功能分区不得突破标准控制;各地要在用地批准文件、出让合同、划拨决定书等法律文本中,明确用地标准的控制性要求,加强土地使用标准执行的监督检查;鼓励各地在严格执行国家标准的基础上,结合实际制定地方土地使用标准,细化和提高相关要求;对国家和地方尚未编制用地标准的建设项目,以及国家和地方已编制用地标准但因安全生产、地形地貌、工艺技术有特殊要求需要突破标准的建设项目,必须开展建设项目节地评价论证,合理确定用地规模。下一步,我部将会同相关行业主管部门,指导督促地方严格落实好土地使用标准控制和节地评价制度,把好项目用地准入关。
  (三)关于项目运行跟踪监管机制。对于您提出的“加强监管,建立项目跟踪机制,对项目进行全程考核”的建议,从2008年起,原国土资源部建立了土地市场动态监测监管制度,对包括工业用地在内的所有供地项目实施合同履约监管。原国土资源部、监察部规定:工业用地出让合同中要明确约定土地的交付时间、建设项目的开竣工时间。出让方应按照合同约定及时提供土地,督促用地者按期开工建设。对于您提出的“规划、国土、财政和税务等部门统筹执法,严格落实,并建立过错相关责任人的问责制度”的建议,2013年,原国土资源部依托土地市场动态监测与监管系统,以供地政策的落实和《国有建设用地使用权出让合同》《国有建设用地划拨决定书》的履行为重点,通过信息公示、预警提醒、开竣工申报、现场核查、跟踪管理、竣工验收、闲置土地查处、建立诚信档案等手段,建立了土地利用动态巡查制度,对包括工业用地在内的建设用地批后开发利用进行全程监管。同时,督促各地把动态巡查嵌入日常工作链条,建立工作组织,健全巡查队伍,明确责任分工,落实专岗专人,形成动态巡查责任体系。上海等省市结合当地实际,探索实施了工业项目全生命周期管理制度,取得了较好的成效。下一步,我部将进一步总结有关经验做法,会同财政、税务等部门完善工业用地监管和激励约束机制。
  (四)关于开展闲置土地(厂房)专项清理。2018年,我部组织开展了全国工业用地供应管理专题调研,掌握了工业用地供应和开发利用总体情况,并结合土地例行督察、节约集约用地专项督察、建设用地“增存挂钩”机制实施等指导各省(区、市)多次开展相关清理工作。各地结合清理情况和当地实际,根据闲置土地处置规定、低效用地盘活政策和土地出让合同约定等,积极研究制定分类指导的处置盘活措施,督促限期开工了一批工业项目,依法依约收回或部分收回了一批未按期开工的项目用地,通过政府协助招商引资、鼓励发展新产业新业态等方式盘活了一批闲置低效厂房。下一步,我部将加大对地方的指导监督力度,充分运用执法、督察手段,加强与审计、纪检监察、检察等监督或司法机关的联动,有效制止和严肃查处工业用地闲置行为。
  三、下一步工作考虑
  今后一个时期,我部将针对开发区土地利用中存在的土地利用效率有待提高、产出水平较低、闲置土地等问题,进一步加强用地供后监管,加大存量用地盘活力度,重点做好以下工作。
  (一)积极盘活存量、不断改善用地供应结构,最大限度优化工业园区土地资源配置。一是加大存量挖潜力度,鼓励企业使用存量用地投资建设或对现有用地追加投资、升级改造,全面提高土地利用效率和效益,着力解决用地不充分问题。二是依托新产业新业态发展,适当提高生产性服务业用地比例,优化土地供应结构,提高用地供应质量,支撑工业园区转型升级。三是创新用地管理模式,加强工业用地全生命周期管理,加大闲置土地处置力度,鼓励低效用地盘活利用,全面提高工业园区土地利用综合效益。
  (二)强化政策引导、实施差别化管理,以节约集约用地驱动工业园区产业转型升级。指导各地立足工业园区的发展定位,充分发挥政策引导作用,探索实施差别化用地管理政策,保障新产业新业态培育发展的用地需求,改善基础设施配套水平,引导高新产业集聚,提升工业园区用地效益,逐步实现以用地供给驱动工业园区产业结构优化、全面升级。
  (三)完善评价考核,着力促进工业园区良性发展。指导各地将土地集约利用评价结果作为用地考核的重要内容,通过强化评价考核倒逼土地利用方式转变,促进工业园区高质量、良性发展。
  衷心感谢您对自然资源管理工作的关心和支持!
  自然资源部
  2019年7月26日
  联系单位及电话:
  自然资源部自然资源开发利用司(010)66558234

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