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对十三届全国人大二次会议第5615号建议的答复

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000019174/2019-00793

建议提案办理 

发文字号

自然资人议复字〔2019〕29号

发布机构

自然资源部

生成日期

2019年07月07日

其他

实施日期

废止日期

对十三届全国人大二次会议第5615号建议的答复

温艳嫦等6位代表:
  你们提出的《关于完善闲置土地无偿收回制度的建议》收悉,现答复如下:
  一、我部高度重视推进闲置土地处置工作
  近年来,我部按照党中央、国务院有关要求,会同相关部门严格规范管理,不断完善闲置土地调查和认定、处置和利用以及预防和监管等制度机制,促进节约集约用地,助推经济高质量发展。
  (一)制定完善闲置土地规定,加强处置政策指导
  2012年6月,原国土资源部依据《房地产管理法》第二十六条、《土地管理法》第三十七条及有关法律、行政法规,结合新的土地管理形势以及原《闲置土地处置办法》(国土资源部令第5号)在执行中遇到的新问题,修订发布了新的《闲置土地处置办法》(国土资源部令第53号,以下简称53号令)。53号令坚持依法从严和权益保障、以用为先和防惩并重、适用可行和操作具体等基本原则,加强了对闲置土地的预防和监管,闲置土地的认定标准更加清晰、操作性更强,处置程序更加完善,保障了土地使用权人的合法权益,细化了政府原因导致土地闲置的处置方式,促进了闲置土地有效利用。
  2018年12月,针对地方普遍反映的政府原因闲置土地协议有偿收回不易操作的问题,我部办公厅印发了《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》(自然资办函〔2018〕1903号),进一步明确了“处置因政府原因造成的闲置土地,要区分具体情况:对于因政府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的,政府应积极主动解决问题,与土地使用权人签订补充协议,重新约定‘净地’交付期限,为项目动工创造必要条件;在约定的期限内仍未能达到‘净地’标准,要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后,方可采取协议有偿收回的方式处置”等具体政策要求。
  (二)坚持推行“净地”出让,建立闲置土地预防机制
  按照《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)要求,我部(原国土资源部)在53号令及《关于加大闲置土地处置力度的通知》(国土资电发〔2007〕36号)、《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》(国土资发〔2010〕151号)、《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》(国土资发〔2010〕204号)等文件中明确规定严禁“毛地”出让,供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系,完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。目的是预防因土地供应前期工作不到位导致闲置土地产生。由于“净地”出让的推行,出让年份较近的“毛地”占比呈明显下降趋势。
  (三)实施“增存挂钩”机制,倒逼闲置土地处置利用
  为积极促进节约集约用地,以土地利用方式转变推动形成绿色发展方式和生活方式,实现高质量发展,我部于2018年6月印发了《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》(自然资规〔2018〕1号),要求在分解下达新增建设用地计划时,把批而未供和闲置土地数量作为重要测算指标,逐年减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划安排,并明确各地区处置批而未供和闲置土地具体任务和奖惩要求,对完成消化处置任务和未完成任务的分别实施新增建设用地计划指标奖惩考核。“增存挂钩”机制的实施,倒逼各地加大闲置土地处置力度,取得了积极成效。
  (四)开展土地二级市场试点,促进闲置土地流转盘活
  由于《城市房地产管理法》对土地转让有投资必须达到25%比例的转让限制条件,土地产权人一旦出现资金问题造成土地闲置,没有其他途径对其资产进行保全,导致闲置土地处置在很大程度上形成政府难操作、产权人不满意、土地难利用的局面。为此,按照党中央、国务院部署,2017年起,我部(原国土资源部)在北京房山等34个试点地区组织开展了完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点。在不突破现行法律法规的前提下,各试点地区积极探索促进闲置土地流转盘活的二级市场政策。近日,中央全面深化改革委员会第八次会议审议通过了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》,将进一步促进土地要素流通顺畅,提高存量土地资源配置效率,提高节约集约用地水平。
  (五)开展专项清理和督察督办,持续加大处置力度
  近年来,我部(原国土资源部)多次组织开展闲置土地清理处置专项行动和典型案件挂牌督办,指导地方依法依规做好闲置土地处置工作。同时,将闲置土地督察作为当前自然资源督察机构工作的重中之重。一方面通过跟踪督导、挂账监管和定期通报,持续督促地方盘活利用;另一方面,坚持将新发生闲置土地处置情况作为每年例行督察重点,推动各级政府严格履行处置职责,规范土地供应行为,构建完善节约集约用地长效机制。2014年国务院启动大督查以来,闲置土地处置工作也成为国务院大督查的重点督查内容,通过大督查督促地方处置整改了一批长期未得到解决的闲置土地历史遗留问题。
  二、关于你们提出的闲置土地处置建议
  (一)关于闲置工业用地退出机制
  工业用地关系到实体经济产业项目的发展空间问题,我部为体现对工业用地的支持,在《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》(自然资规〔2018〕1号)中一定程度上放宽了对闲置工业用地的处置政策,明确提出:闲置工业用地,除按法律规定、合同约定应收回的情形外,鼓励通过依法转让、合作开发等方式盘活利用。其中,用于发展新产业新业态的,可以依照《产业用地政策实施工作指引》和相关产业用地政策,适用过渡期政策;依据规划改变用途的,报市、县级人民政府批准后,按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续。此外,原国土资源部于2014年开展了存量工业用地退出机制专题调研,总结了上海、江西、山东等地存量工业用地退出的典型经验和做法、存在问题等,为防范企业浪费土地做好政策储备。
  针对你们提出的“未动工开发满一年未达到收地条件的工业用地,在征缴闲置费后,按原土地价款给予补偿后退还给政府;未动工开发满两年达到收地条件的工业用地,在征缴闲置费后,按逐年递减原土地价款一定比例给予补偿后退回给政府”的建议,我们研究后认为,建立闲置工业用地退出机制与现行闲置土地处置规定并不矛盾,对闲置工业用地除按照53号令处置外,还可以由自然资源主管部门在土地出让合同中与受让人事先约定好项目用地退出条件和退出方式等内容来处置。近年来,全国各地都在积极探索以土地出让合同为依托的工业用地退出机制。如,上海市规定了工业用地主动退出和强制退出两种退出方式,具体做法:一是在工业项目约定的开工日期之前或达产之后,因企业自身原因无法开发建设或运营的,受让人可申请解除土地出让合同,经出让人同意,按照约定终止合同,收回建设用地使用权,按照约定返还剩余年期土地出让价款;对地上建筑物,可事先约定采取残值补偿、无偿收回、由受让人恢复原状等方式处置,并在土地出让合同中予以明确。二是对因企业自身原因未按时开工、竣工、投产,超过合同约定最长时限的,或者在达产评估、过程评估阶段,经区县政府相关部门或园区管理机构评估认定不符合要求,按合同约定应当收回建设用地使用权的,按照合同约定,出让人可无偿收回建设用地使用权。同样对地上建筑物,可事先约定采取残值补偿、无偿收回、由受让人恢复原状等方式处置,并在土地出让合同中予以明确。下一步,我部将深入总结研究有关经验做法,完善土地出让合同示范文本有关内容,支持地方探索建立工业用地退出机制。
  (二)关于逐年递增收取土地闲置费
  你们提出“因建设用地使用权人自身原因未动工开发满两年的闲置土地,采用逐年递增收取闲置费的方式来代替无偿收地处置方式”的建议,实质上是通过经济手段提高土地权利人的土地持有成本,倒逼其加快启动项目投资建设。近年来,我部(原国土资源部)积极协助相关部门,研究制定激励配套政策,探索土地使用税差别化征收措施,根据节约集约利用水平完善土地税收调节政策,鼓励提高土地利用效率和效益。2015年,国家税务总局、原国土资源部在总结试点经验的基础上印发了《关于深化以地控税以税节地工作的通知》(税总发〔2015〕95号),提出切实提高土地保有成本,充分发挥税收调节作用,有效促进节约集约用地。浙江海宁等地在实践中每年对工业企业进行一次评选,对集约用地成效明显的企业,在通过工业用地复核验收后,给予奖励,反之,对存在土地闲置、低效利用土地的企业,提高城镇土地使用税的征收标准。目前,越来越多的省(区、市)开始探索将闲置土地等土地利用行为与税收征缴标准挂钩的做法,取得了积极成效。下一步,我部将总结有关经验做法,会同财政、税务等部门完善闲置土地费和相关税收的征收约束机制。
  当然,闲置土地处置的一个基本原则就是促进利用。在闲置土地处置过程中,收缴土地闲置费和无偿收回土地都不是目的,闲置土地处置的最终目标是促进闲置土地的消化和合理利用。逐年递增收取土地闲置费也会加重土地权利人的经济负担,可能存在实际征收难度大的问题。因此,虽然53号令规定了对因企业原因构成闲置满两年的应采取无偿收回土地使用权的处置方式,但自然资源主管部门对于其调查认定的闲置土地,在下达《收回国有建设用地使用权决定书》前,也应当首先责令其限期动工开发,允许其在一定期限内采取措施自我纠正;逾期不动工开发的,无偿收回土地。这符合《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的有关规定,也是尽最大可能保护土地权利人的利益不受损。
  (三)关于根据土地性质和开发周期不同确定不同的闲置期限
  针对你们提出的“根据土地性质和开发周期不同确定不同的闲置期限”的建议,我们研究后认为,不同土地用途、不同投资建设规模的项目的确存在不同的开发建设周期,在土地出让合同中应当根据实际情况约定不同的开竣工时间。但是土地供应的目的就是实施开发建设,超过约定的动工时间未按期动工本身就已构成违约行为,且将不能确保土地供应目的的实现。现行的规定是以动工时间满一年未动工作为闲置土地的认定标准,如果将部分项目的闲置认定标准调整为满两年或者更长时间,可能导致的直接后果将是不少项目供地后长期处于未动工的状态,与供地的初衷相悖。如果此类项目暂时没有动工建设的必要,为便于管理和节约集约用地,自然资源主管部门应当暂缓此类项目的土地供应,待时机成熟后再实施供地。
  三、下一步工作考虑
  我部将按照深入贯彻落实新发展理念,推动实现高质量发展的要求,继续做好闲置土地处置相关工作。一是适时推动上位法律修改。会同相关部委深入研究我国《城市房地产管理法》有关闲置土地的条款,结合土地二级市场建设推动修改完善闲置土地管理制度。二是完善“增存挂钩”机制。进一步优化“增存挂钩”机制落实的统计与考核体系,切实督促地方加大批而未供和闲置土地处置力度,指导各地依法依规妥善处置闲置土地。三是建立闲置土地预防和处置长效机制。完善土地供应政策,规范土地供应和开发利用秩序,加强部门联动,健全土地供后监管机制,建立土地市场信用体系,切实预防和及时处置闲置土地。
  衷心感谢你们对自然资源管理工作的关心和支持!
  联系单位及电话:
  自然资源部自然资源开发利用司(010)66558239
  自然资源部
  2019年7月7日

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  • 41. 对十三届全国人大二次会议第2636号建议的答复
  • 42. 对十三届全国人大二次会议第2553号建议的答复
  • 43. 对十三届全国人大二次会议第2481号建议的答复
  • 44. 对十三届全国人大二次会议第2352号建议的答复
  • 45. 对十三届全国人大二次会议第2335号建议的答复
  • 46. 对十三届全国人大二次会议第2325号建议的答复
  • 47. 对十三届全国人大二次会议第5898号建议的答复
  • 48. 对十三届全国人大二次会议第6057号建议的答复
  • 49. 对十三届全国人大二次会议第6091号建议的答复
  • 50. 对十三届全国人大二次会议第6105号建议的答复
  • 51. 对十三届全国人大二次会议第6362号建议的答复
  • 52. 对十三届全国人大二次会议第6463号建议的答复
  • 53. 对十三届全国人大二次会议第6478号建议的答复
  • 54. 对十三届全国人大二次会议第6511号建议的答复
  • 55. 对十三届全国人大二次会议第6516号建议的答复
  • 56. 对十三届全国人大二次会议第6537号建议的答复
  • 57. 对十三届全国人大二次会议第6561号建议的答复
  • 58. 对十三届全国人大二次会议第6585号建议的答复
  • 59. 对十三届全国人大二次会议第6589号建议的答复
  • 60. 对十三届全国人大二次会议第6591号建议的答复
  • 61. 对十三届全国人大二次会议第6628号建议的答复
  • 62. 对十三届全国人大二次会议第6660号建议的答复
  • 63. 对十三届全国人大二次会议第6688号建议的答复
  • 64. 对十三届全国人大二次会议第6754号建议的答复
  • 65. 对十三届全国人大二次会议第6881号建议的答复
  • 66. 对十三届全国人大二次会议第7056号建议的答复
  • 67. 对十三届全国人大二次会议第1657号建议的答复
  • 68. 对十三届全国人大二次会议第1567号建议的答复
  • 69. 对十三届全国人大二次会议第1552号建议的答复
  • 70. 对十三届全国人大二次会议第1549号建议的答复
  • 71. 对十三届全国人大二次会议第1513号建议的答复
  • 72. 对十三届全国人大二次会议第1470号建议的答复
  • 73. 对十三届全国人大二次会议第1469号建议的答复
  • 74. 对十三届全国人大二次会议第1457号建议的答复
  • 75. 对十三届全国人大二次会议第1437号建议的答复
  • 76. 对十三届全国人大二次会议第1417号建议的答复
  • 77. 对十三届全国人大二次会议第1321号建议的答复
  • 78. 对十三届全国人大二次会议第1240号建议的答复
  • 79. 对十三届全国人大二次会议第1138号建议的答复
  • 80. 对十三届全国人大二次会议第1134号建议的答复
  • 81. 对十三届全国人大二次会议第1115号建议的答复
  • 82. 对十三届全国人大二次会议第7144号建议的答复
  • 83. 对十三届全国人大二次会议第7158号建议的答复
  • 84. 对十三届全国人大二次会议第7208号建议的答复
  • 85. 对十三届全国人大二次会议第7231号建议的答复
  • 86. 对十三届全国人大二次会议第7235号建议的答复
  • 87. 对十三届全国人大二次会议第7394号建议的答复
  • 88. 对十三届全国人大二次会议第7428号建议的答复
  • 89. 对十三届全国人大二次会议第7447号建议的答复
  • 90. 对十三届全国人大二次会议第7667号建议的答复
  • 91. 对十三届全国人大二次会议第7729号建议的答复
  • 92. 对十三届全国人大二次会议第7833号建议的答复
  • 93. 对十三届全国人大二次会议第7876号建议的答复
  • 94. 对十三届全国人大二次会议第7935号建议的答复
  • 95. 对十三届全国人大二次会议第8037号建议的答复
  • 96. 对十三届全国人大二次会议第8215号建议的答复
  • 97. 对十三届全国人大二次会议第8260号建议的答复
  • 98. 对十三届全国人大二次会议第8333号建议的答复
  • 99. 对十三届全国人大二次会议第8405号建议的答复
  • 100. 对十三届全国人大二次会议第8419号建议的答复
  • 101. 对十三届全国人大二次会议第8537号建议的答复
  • 102. 对十三届全国人大二次会议第8757号建议的答复
  • 103. 对十三届全国人大二次会议第1144号建议的答复(摘要)
  • 104. 对十三届全国人大二次会议第1155号建议的答复(摘要)
  • 105. 对十三届全国人大二次会议第3002号建议的答复(摘要)
  • 106. 对十三届全国人大二次会议第3208号建议的答复(摘要)
  • 107. 对十三届全国人大二次会议第3575号建议的答复(摘要)
  • 108. 对十三届全国人大二次会议第4074号建议的答复(摘要)
  • 109. 对十三届全国人大二次会议第4081号建议的答复(摘要)
  • 110. 对十三届全国人大二次会议第4455号建议的答复(摘要)
  • 111. 对十三届全国人大二次会议第4932号建议的答复(摘要)
  • 112. 对十三届全国人大二次会议第5245号建议的答复(摘要)
  • 113. 对十三届全国人大二次会议第5291号建议的答复(摘要)
  • 114. 对十三届全国人大二次会议第6177号建议的答复(摘要)
  • 115. 对十三届全国人大二次会议第6753号建议的答复(摘要)
  • 116. 对十三届全国人大二次会议第6828号建议的答复(摘要)
  • 117. 对十三届全国人大二次会议第7785号建议的答复(摘要)
  • 118. 对十三届全国人大二次会议第8320号建议的答复(摘要)
  • 119. 对十三届全国人大二次会议第8349号建议的答复(摘要)