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对十三届全国人大二次会议第5294号建议的答复

索引号

000019174/2019-00796

建议提案办理 

发文字号

自然资人议复字〔2019〕30号

发布机构

自然资源部

生成日期

2019年07月07日

其他

实施日期

废止日期

对十三届全国人大二次会议第5294号建议的答复

陈建军代表:
  您提出的关于农村一二三产业融合发展涉及土地复合利用的建议收悉,现答复如下:
  一、关于加强顶层设计,完善土地复合利用政策体系的建议
  2015年,《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》(国办发〔2015〕93号)明确了推进农村一二三产业融合发展的总体要求,作出发展多类型农村产业融合方式、培育多元化农村产业融合主体、建立多形式利益联结机制和完善多渠道农村产业融合服务总体部署。在用地政策方面明确提出,在各省(区、市)年度建设用地指标中单列一定比例,专门用于新型农业经营主体进行农产品加工、仓储物流、产地批发市场等辅助设施建设。加强农村产业融合发展与城乡规划、土地利用总体规划有效衔接,完善县域产业空间布局和功能定位。通过农村闲置宅基地整理、土地整治等新增的耕地和建设用地,优先用于农村产业融合发展。对社会资本投资建设连片面积达到一定规模的高标准农田、生态公益林等,允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下,利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。地方人民政府可探索制订发布本行政区域内农用地基准地价,为农户土地入股或流转提供参考依据。统筹规划建设农村物流设施,逐步健全以县、乡、村三级物流节点为支撑的农村物流网络体系。完善休闲农业和乡村旅游道路、供电、供水、停车场、观景台、游客接待中心等配套设施。
  为进一步促进农产品加工业发展,深入推进农业供给侧结构性改革,不断满足城乡居民消费升级需求,《国务院办公厅关于进一步促进农产品加工业发展的意见》(国办发〔2016〕93号)进一步明确了促进农产品加工业发展的总体要求,作出优化结构布局、推进多种业态发展、加快产业转型升级、完善政策措施和加强组织保障总体部署。在用地政策方面明确提出,将农产品加工用地列入土地利用总体规划和年度计划,认真落实农产品初加工用地政策,优先安排园区用地。支持农村集体经济组织以集体建设用地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同兴办农产品加工企业。城乡建设用地增减挂钩节余的用地指标要重点支持农产品产地初加工发展。
  自然资源部高度重视农村集体建设用地复合利用工作。《国土资源部 国家发展改革委关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》(国土资规〔2017〕12号)从发挥土地利用总体规划引领作用、因地制宜编制村土地利用规划、加强建设用地计划指标支持、规范设施农用地类型、改进设施农用地监督管理、鼓励土地复合利用、夯实基础工作和强化部门协同配合等八个方面,就深入推进农业供给侧结构性改革、做好农村一二三产业融合发展用地保障作出安排部署。特别是在鼓励土地复合利用方面提出,“围绕农业增效和农民增收,因地制宜保护耕地,允许在不破坏耕作层的前提下,对农业生产结构进行优化调整,仍按耕地管理。鼓励农业生产和村庄建设等用地复合利用,发展休闲农业、乡村旅游、农业教育、农业科普、农事体验等产业,拓展土地使用功能,提高土地节约集约利用水平。在充分保障农民宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下,探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地,按照规划要求和用地标准,改造建设民宿民俗、创意办公、休闲农业、乡村旅游等农业农村体验活动场所。”
  为指导地方自然资源主管部门特别是市、县自然资源主管部门规范执行产业用地政策,并供其他行业主管部门和用地者参考,自然资源部印发了《产业用地政策实施工作指引(2019年版)》(自然资办发〔2019〕31号)。同时,在产业用地政策执行中做到对各种所有制经济一视同仁,切实落实权利平等、机会平等、规则平等要求;深入推动节约集约用地,通过转变土地利用方式和提高土地利用效率释放更大的用地空间,保障新产业新业态发展和民生服务设施建设需求;面向各类用地主体特别是民营企业、外资企业宣传、解读产业用地政策,在工作中规范执行政策,营造支持高质量发展的良好社会氛围。
  农业农村部会同财政部、市场监管总局等部门联合印发《关于开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点的指导意见》(农产发〔2018〕4号),着力破解土地股份组织登记难题。
  您提出的“相关部委加强顶层设计,完善土地复合利用政策体系,使土地复合利用政策系统性、可操作性更强”的建议很有建设性。下一步,自然资源部将围绕乡村振兴战略实施,提炼集体建设用地改造开发的政策经验,研究完善相关制度文件,优化农村集体建设用地内部结构。
  二、关于扩大集体建设用地使用权能,促进集体建设用地复合利用的建议
  《土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”等现行法律法规,对农村集体土地的使用权权能有较为严格的规定。
  自然资源部牵头负责集体经营性建设用地入市改革试点工作,经中共中央批准、全国人大授权在北京大兴等33个试点地区开展改革试点,按计划将于2019年底结束。目前,正在按照中央改革办的要求,梳理总结各地“可复制、能推广、利修法”的经验做法,将其归纳上升为政策制度,为《土地管理法》修订提出建议参考。下一步,自然资源部将稳妥推进集体经营性建设用地入市改革,积极配合《土地管理法》修订工作,为进一步完善集体土地使用权权能打下基础。同时,将根据您所提建议,进一步研究完善集体建设土地入市交易制度,致力减少交易中间成本,提高交易效率,减轻交易双方负担。
  三、关于建立设施农用地内涵定期更新机制,规范设施农用地复合利用的建议
  《国土资源部 农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发〔2014〕127号)规定,各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地必须依法依规按建设用地进行管理。同时规定,各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设禁止占用基本农田。民宿、共享农庄等乡村度假休闲文旅产业用地,应依法依规用地,严禁以设施农业为名进行非农建设。可见,现行文件明确了设施农用地管理有关要求和支持政策,同时严禁随意扩大设施农用地范围。
  下一步,农业农村部将对设施农业用地进行专题调研,摸清用地情况,配合完善设施农业用地政策,推动农产品加工业和农村一二三产业融合发展。自然资源部将会同农业农村部在原有政策规定基础上,进一步完善设施农用地管理政策。
  四、关于优化农村集体建设用地结构,通过适当新增农村集体建设用地规模来保障农村产业项目建设的建议
  依据《国土资源部 农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发〔2014〕127号)规定,一是因地制宜编制村土地利用规划。在不占用永久基本农田、不突破建设用地规模、不破坏生态环境和人文风貌的前提下,统筹农业农村各项土地利用活动,优化耕地保护、村庄建设、产业发展、生态保护等用地布局,细化土地用途管制规则,加大土地利用综合整治力度,引导农田集中连片、建设用地集约紧凑,推进农业农村绿色发展。二是加强建设用地计划指标支持。安排一定比例年度土地利用计划,专项支持农村新产业新业态和产业融合发展。对利用存量建设用地进行农产品加工、农产品冷链、物流仓储、产地批发市场等项目建设或用于小微创业园、休闲农业、乡村旅游、农村电商等农村二三产业的市、县,可给予新增建设用地计划指标奖励。
  2018年四季度以来,自然资源部深入开展闲置校舍盘活利用调研,先后赴四川(德阳、中江)、安徽(临泉、淮北)、河南(济源、洛阳)进行实地调研和座谈,了解农村闲置校舍基本情况,分析盘活利用中存在的问题,结合调研情况和各地意见,指导地方加大盘活利用力度,积极为乡村振兴提供用地保障。
  《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》(自然资办发〔2019〕35号)明确了统筹村庄发展目标、统筹生态保护修复、统筹耕地和永久基本农田保护、统筹历史文化传承与保护、统筹基础设施和基本公共服务设施布局、统筹产业发展空间、统筹农村住房布局、统筹村庄安全和防灾减灾等“八项统筹”的主要任务,提出了规划近期实施项目,即“研究提出近期急需推进的生态修复整治、农田整理、补充耕地、产业发展、基础设施和公共服务设施建设、人居环境整治、历史文化保护等项目,明确资金规模及筹措方式、建设主体和方式等。”
  五、关于合理增加规划弹性,适应农村产业融合发展需求的建议
  对于先行办理用地手续问题,《建设用地审查报批管理办法》(国土资源部令第69号)第六条对先行用地的条件、要件等有明确规定,国家重点建设项目中的控制工期的单体工程和因工期紧或者受季节影响急需动工建设的其他工程,方可申请先行用地。
  为促进乡村振兴战略深入实施,根据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》和《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》等文件精神,《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》(自然资办发〔2019〕35号)提出了两项支持政策,一是允许在不改变县级国土空间规划主要控制指标情况下,优化调整村庄各类用地布局。涉及永久基本农田和生态保护红线调整的,严格按国家有关规定执行,调整结果依法落实到村庄规划中。二是各地可在乡镇国土空间规划和村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标,村民居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村文旅设施及农村新产业新业态等用地可申请使用。对一时难以明确具体用途的建设用地,可暂不明确规划用地性质。建设项目规划审批时落地机动指标、明确规划用地性质,项目批准后更新数据库。机动指标使用不得占用永久基本农田、突破生态保护红线。
  感谢您对自然资源管理工作的关心和支持!
  联系单位及电话:
  自然资源部利用司(010)66558226
  自然资源部
  2019年7月7日

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