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关于政协十三届全国委员会第四次会议第1351号(资源环境类151号)提案答复的函

索引号

000019174/2021-00013

其他 

发文字号

自然资协提复字〔2021〕059

发布机构

自然资源部

生成日期

2021年08月16日

其他

实施日期

废止日期

关于政协十三届全国委员会第四次会议第1351号(资源环境类151号)提案答复的函

全国工商联:
  《关于加快探索新型土地供应模式促进民营企业用地供给质量和效率再提升的提案》收悉。提案分析了民营企业土地供给及利用的现状,并从优化产业用地供应管理的角度提出了四个方面的建议,对我们完善相关政策很有参考价值。现答复如下:
  一、相关工作背景情况
  民营经济是我国公有制为主体多种所有制经济共同发展的重要组成部分,在推动发展、促进创新、增加就业、改善民生等方面发挥了不可替代的作用。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出,要“毫不动摇巩固和发展公有制经济,毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展,培育更有活力、创造力和竞争力的市场主体”,要“优化民营企业发展环境”“促进民营企业高质量发展”。
  自然资源部着力推进土地要素市场化改革,不断完善公平公开的土地市场环境,产业用地合理利用的政策体系初步形成。一是市场化配置。《民法典》规定工业用地应当以招标、拍卖等公开竞价方式出让,《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(国土资源部令第39号)规定工业用地应当以招标、拍卖或挂牌方式出让。二是鼓励弹性年期出让。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(国务院令第55号)第12条规定工业用地出让最高年限为50年。2016年原国土资源部等7部委《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》(国土资规〔2016〕20号)提出可实施差别化产业用地政策,对工业用地采取先租后让、租让结合的供应方式。《自然资源部办公厅关于印发〈产业用地政策实施工作指引(2019年版)〉的通知》(自然资办发〔2019〕31号)提出,产业用地可以低于法定最高年限的弹性年期方式出让,也可以不超过20年的长期租赁方式使用土地。三是实施用地准入和标准控制。《国土资源部 国家发展和改革委员会关于发布实施<限制用地项目目录(2012年本)>和<禁止用地项目目录(2012年本)>的通知》(国土资发〔2012〕98号)要求,限制目录内的产业需符合规定条件才能供地,禁止目录内的产业不得供地。《国土资源部关于发布和实施<工业项目建设用地控制指标>的通知》(国土资发〔2008〕24号)提出,不符合控制指标要求的工业项目,不予供地或对项目用地面积予以核减,编制工业项目供地文件和签订用地合同时,必须按规定明确土地利用控制性指标要求。四是推行节约集约。设定单位GDP建设地耗下降目标,考核单位GDP和固定资产投资增长地耗情况,指导推进城镇低效用地再开发,出台《节约集约利用土地规定》(国土资源部令第61号)。 
  二、当前正在推进的工作和主要考虑
  提案提出推广差别化土地供应方式、制定体现差别化土地供应的地价控制标准、开展新型产业用地试点和建立工业用地全生命周期管理体系,我部将从创新产业用地供应、完善产业用地价格形成机制、探索推进混合产业用地供给、加强产业用地供后监管等方面推动相关工作,主要考虑如下:
  (一)创新产业用地供应方面。提案提出“根据民营企业项目类型、投资强度、行业特点,采用弹性出让、先租后让、租让结合、长期租赁等方式,灵活确定土地出让年期”。我部鼓励产业用地弹性年期出让,目前正在指导各地落实《自然资源部办公厅关于印发〈产业用地政策实施工作指引(2019年版)〉的通知》(自然资办发〔2019〕31号),鼓励地方自然资源主管部门根据需要商相关产业主管部门,制定本地区具体适用长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期供应方式的指导目录和管理规定。此外,我部推广“标准地”出让,目前正在梳理“标准地”调研成果,下一步将重点从完善制度政策、设立标准体系、推进改革集成、加强部门联动、强化实施监管等方面,提炼形成“标准地”出让的制度性成果,提案提出的“全面实行‘标准地’出让,明确产业准入、亩均税收、亩均产出、容积率、建筑密度、能耗标准、环境标准等约束性指标”将一并纳入考虑。
  提案提出的“传统民营企业转型为先进制造业企业,以及利用存量房产发展新技术、新产业、新业态、新模式项目的,实行按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策”,目前已出台相关政策。依据《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号),传统工业企业转为先进性制造业,以及利用存量房产进行制造业和文化创新、科技服务融合发展的,可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策。
  提案提出的“引导有条件的地方制定联合申请产业用地实施细则,确定遴选要求,引导两家以上意向竞买企业组成联合体,作为竞买主体参与土地竞买,并进行合作建设”,目前相关法律法规对联合体申请产业用地没有限制,但调研中我们了解,目前产业用地配置主要通过地方政府招商引资模式实现,供应方式上多数采取挂牌出让,通常只有一家企业参与,能否联合申请产业用地与地方政府招商政策紧密关联。
  (二)完善产业用地价格形成机制方面。提案提出“对短期出让、出租的工业用地,鼓励按照原50年使用期限价格的对应年限确定地价;对租让结合、先租后让、弹性出让的工业用地,依照基准地价对应的最高使用期限进行年期修正”,“探索建立产业发展导向地价修正体系”。近年来,我部积极部署加强公示地价体系建设和管理,推动各地加快完成城乡公示地价更新和修订,指导各地根据实际用地需求,增加制订不同产业类型用地公示地价,最大程度满足不同权利类型、不同利用类型地价管理需要。同时,调研中我们也了解到按现行地价评估测算办法,出租或弹性出让亩均价格与50年期出让的亩均价格差别不大,政策红利释放并不显著,下一步我部将结合完善产业用地供应管理工作一并研究相关地价政策,改进完善测算方法,更好体现差别化的地价控制标准。
  提案提出的“因地制宜推行‘阶式税收抵扣租金’政策”,依据《规范国有土地租赁若干意见》(国土资发〔1999〕222号)规定,承租人取得土地使用权时支付了征地、拆迁等土地费用的,租金标准应按扣除有关费用后的地价余额折算。租赁合同内容应当包括土地使用条件、土地租金标准调整的时间和调整幅度、出租方和承租方的权利义务等。亩均税费等土地使用条件和租金调整的关系,可在租赁合同中约定。对税收抵扣,我们将进一步征求税务部门意见,积极争取完善有关政策。对联合竞买用地的民营企业予以地价优惠,我们认为与目前中央推进要素市场化改革的要求不符。
  (三)探索推进混合产业用地供给方面。提案提出“选择一批国家新区开展新型产业用地试点,探索工业用地兼容商业用地”“在工业用地类别中,增加‘新型产业用地’,以区别于普通工业用地”,“明确新型产业用地项目的产业类型、投资强度、产出效益、节能环保等具体要求,并纳入土地出让合同”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建设高标准市场体系行动方案》等一系列文件明确提出,要探索增加混合产业用地供给。因此,增加混合产业用地供给符合土地市场的政策导向。下一步我们将认真落实党中央国务院决策部署,积极稳妥推进混合产业用地供给,支持地方探索实践,并注重总结经验,形成混合产业用地供应管理的有效模式。
  提案提出的“探索在工业用地中兼容商业用地,但生产服务、行政办公、生活服务设施建筑面积占项目总建筑面积比例不超过国家规定的15%,可仍按工业用途管理”,2008年,原国土资源部修订发布了《工业项目建设用地控制指标》(国土资发〔2008〕24号),规定“工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7%”。2015年,原国土资源部会同国家发展和改革委员会、科技部、工业和信息化部、住房和城乡建设部、商务部出台了《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号)规定“经市、县自然资源会同城乡规划等部门充分论证,新产业工业项目用地,生产服务、行政办公、生活服务设施建筑面积占总建筑面积比例不超过15%的,可仍按工业用途管理。”目前15%的工业用地控制指标仅对新产业用地适应。对提案提出的“科学确定新型产业用地指标”的建议,我部将纳入《工业项目建设用地控制指标》修订工作中统筹考虑。
  (四)加强产业用地供后监管方面。我们赞同提案提出的“建立工业用地全生命周期管理体系”,为加强建设用地供后开发利用全程监管,促进各项建设依法依规用地,原国土资源部办公厅印发《关于建立土地利用动态巡查制度加强建设用地供后开发利用全程监管的通知》(国土资厅发〔2013〕30号),在全国范围建立土地利用动态巡查制度,依托土地市场动态监测和监管系统,以供地政策的落实和《国有建设用地使用权出让合同》、《国有建设用地划拨决定书》的履行为重点,通过信息公示、预警提醒、开竣工申报、现场核查、跟踪管理、竣工验收、闲置土地查处、建立诚信档案等手段,实现对建设用地批后开发利用的全过程监管。近年来,我部持续推进土地利用动态巡查机制运行,不断加强包括产业用地在内土地供后监管工作,推动建立工业用地全生命周期管理。对于“建立统一的土地全生命周期管理信息平台”,下一步,我部将结合自然资源资产交易平台建设一并研究。
  提案提出的“对依法取得的工业用地,在满足原土地权利人自身需要后尚有节余的未开发土地,探索开展存量工业用地节余土地分割转让”,《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》(国办发〔2019〕34号)已提出完善土地分割、合并转让政策。文件明确,分割后的地块应具备独立分宗条件,涉及公共配套设施建设和使用的,转让双方应在合同中明确有关权利义务。拟分割宗地已预售或存在多个权利主体的,应取得相关权利人同意,不得损害权利人合法权益。下一步,我部将指导地方进一步落实指导意见,不断完善分割转让规则,促进要素流通和节约集约用地。
  衷心感谢你们对自然资源管理工作的关心和支持!
  自然资源部 
  2021年8月16日

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