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关于政协十三届全国委员会第四次会议第0169号(资源环境类010号)提案答复的函

索引号

000019174/2021-00014

其他 

发文字号

自然资协提复字〔2021〕089

发布机构

自然资源部

生成日期

2021年08月30日

实施日期

废止日期

关于政协十三届全国委员会第四次会议第0169号(资源环境类010号)提案答复的函

文振富委员:
  您提出的《关于优化国土空间布局,为实现碳中和提供基本支撑的提案》收悉。发展光伏、风电产业是实现碳达峰碳中和的重要举措,我部高度重视,不断完善合理用地用林政策,为光伏、风电项目建设提供大力支持。您的建议对我们进一步完善用地用林政策、推动光伏风电产业发展具有重要参考价值。经商国家林草局,现对您的提案答复如下:
  一、明确用地支持政策
  为支持光伏、风电产业发展,我部会同国家相关部委专门出台了文件,在严守生态保护和耕地保护红线、严格国土空间用途管制的基础上,明确了支持项目用地政策,助推新能源产业持续发展。
  (一)严格保护耕地。耕地是最为宝贵的资源,粮食生产的根基,保护好耕地资源对于保障国家粮食安全具有重要意义。《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》(国办发明电〔2020〕24号)对加强耕地保护,特别是永久基本农田保护提出了明确要求。《国土资源部 国务院扶贫办 国家能源局关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规〔2017〕8号)和国家能源局《分散式风电项目开发建设暂行管理办法》(国能发新能〔2018〕30号)都明确规定,光伏发电、分散式风电项目不得占用永久基本农田。
  (二)严守生态保护红线。坚持统筹发展与安全,在生态保护红线划定工作中,结合国家战略和地方实际,完善能源项目协调处理规则,在不影响生态功能的前提下,将国家重要能源基地和重大项目从生态保护红线区域调出,提前为内蒙古、新疆等能源大省预留光伏、风电项目建设空间。对生态保护红线内已有的光伏、风电设施,按照法律规定进行管理、运行和维护,严禁擅自扩大规模。对建设项目占用生态保护红线确实难以避让的,由省级人民政府出具不可避让的论证意见,并采取相关修复措施;占用自然保护区项目,省级自然资源主管部门说明项目用地位于哪一类功能区及用地面积,并明确是否经省级林草主管部门同意。目前我部正在研究制定生态保护红线管理办法,将对生态保护红线的管控、占用、调整等作出具体规定,在优化国土空间布局中支持新能源产业发展。
  (三)保障和规范项目用地。为支持新产业、新业态发展,《国土资源部 发展改革委 科技部 工业和信息化部 住房城乡建设部 商务部关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号)明确采取差别化用地政策,光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的,对不占压土地、不改变地表形态的用地部分,可按原地类认定,不改变土地用途,在年度土地变更调查时作出标注,用地允许以租赁等方式取得,双方签订好补偿协议,用地报当地县级国土资源主管部门备案;对项目永久性建筑用地部分,应依法按建设用地办理手续。同时国土资规〔2017〕8号文件对光伏产业用地作出具体规定:对符合光伏复合项目建设要求和认定标准的项目,变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理,依法办理建设用地审批手续;场内道路用地可按农村道路用地管理;利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质;采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地,实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。
  二、完善建设用林政策。关于光伏电站建设,《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》(林资发〔2015〕153号)明确,各类自然保护区、森林公园(含同类型国家公园)、濒危物种栖息地、天然林保护工程区以及东北内蒙古重点国有林区为光伏电站禁止建设区域。光伏电站的电池组件阵列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地,以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度超过30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地。关于风电场项目建设,《国家林业和草原局关于规范风电场项目建设使用林地的通知》(林资发〔2019〕17号)明确,自然遗产地、国家公园、自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、风景名胜区、鸟类主要迁徙通道和迁徙地等区域以及沿海基干林带和消浪林带,为风电场项目使用林地禁止建设区域。风机基础、施工和检修道路、升压站、集电线路等,禁止占用天然乔木林(竹林)地、年降雨量400毫米以下区域的有林地、一级国家公益林地和二级国家公益林中的有林地。
  三、坚持节约集约用地。发展光伏、风电产业对于我国推进能源转型、应对气候变化具有重要意义。但人多地少、缺林少绿是我国的基本国情,发展光伏、风电产业必须坚持节约集约用地,合理利用土地。2021年7月颁布了新修订的《土地管理法实施条例》,进一步明确了最严格的节约用地制度,条例第十二条规定,非农业建设必须节约使用土地,可以利用荒地的,不得占用耕地;可以利用劣地的,不得占用好地。第十四条规定,建设项目需要使用土地的,要严格执行建设用地标准,优先使用存量建设用地,提高建设用地使用效率。国土资规〔2017〕8号文件也明确规定,新建、改建和扩建地面光伏发电站工程项目,要合理节约利用土地。同时,林资发〔2019〕17号文件也提出,风电场建设应当节约集约使用林地,风电场施工和检修道路,应尽可能利用现有森林防火道路,林区道路、乡村道路等道路,风电场配套道路要严格控制宽度。目前我部正在开展节地技术和节地模式案例征集工作,收集风能、光伏发电等产业项目节地和技术创新案例,进一步研究完善相关政策,大力推广节地技术和节地模式。
  下一步,我部将深入贯彻习近平生态文明思想,坚定不移走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路,严守生态保护红线,严格保护耕地,同时不断完善光伏、风电项目建设用地政策,加大支持力度,助推实现碳达峰碳中和目标。
  感谢您对自然资源工作的关心支持!
  自然资源部 
  2021年8月30日

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