曹卫星、凌月明委员：

　　你们提出的《关于推进全域土地综合整治高质量发展的提案》收悉。该提案对促进全域土地综合整治工作具有很强的参考价值，我们对有关问题进行了认真研究，现答复如下：

　　一、有关背景情况

　　2018年10月，浙江省“千村示范，万村整治”工程（以下简称“千万工程”）获联合国“地球卫士奖”，习近平总书记作出重要指示。为贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神，按照《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》等部署，2019年12月，我部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号,以下简称“194号文”），启动全域土地综合整治试点工作。通过“全域规划、全域设计、全域整治”等综合措施，整体推进农用地整理、建设用地整理、生态保护修复和历史文化保护等多元目标任务实现。

　　2023年5月，习近平总书记再次对浙江“千万工程”作出重要批示，明确要求总结推广浙江经验，加快推动城乡融合发展、全面推进乡村振兴。我部在认真学习习近平总书记重要批示精神和其他中央领导同志批示要求的基础上，结合职责研究制定贯彻落实工作安排，将深入谋划和推进全域土地综合整治作为近期及今后一段时期的一项重要工作。

　　二、已经开展工作情况

　　2021年1月，《自然资源部办公厅关于印发全域土地综合整治试点名单的通知》（自然资办函〔2020〕2421号,以下简称“2421号文”）在全国28个省（区、市）部署了446个以乡镇为单元的试点。此外，为支持浙江共同富裕示范区、粤港澳大湾区、西部陆海新通道建设等国家战略，我部还部署了浙江宁波、广州市从化区、广西交通沿线、福建泉州等试点，探索不同尺度、不同类型的全域土地综合整治新模式，并相继印发了试点的实施要点、实施方案编制大纲等文件。为防止因试点实施不当出现突破底线、侵害群众权益等问题，2023年4月，自然资源部办公厅印发了《关于严守底线规范开展全域土地综合整治试点工作有关要求的通知》（自然资办发〔2023〕15号,以下简称“15号文”），从强调维护“三区三线”划定成果的严肃性、防止耕地和永久基本农田阶段性流失和质量降低、切实维护群众合法权益、严格控制试点范围等方面进一步明确了试点底线要求。按照工作安排，今年还将启动对试点工作的评估和阶段性总结。

　　三、关于提出的相关建议

　　（一）关于“充分发挥全域土地综合整治落实空间规划的平台作用”的建议。

　　《全域土地综合整治试点实施要点（试行）》提出，乡镇国土空间规划和村庄规划是实施全域土地综合整治的规划依据，全域土地综合整治是规划实施的平台和手段。开展全域土地综合整治必须坚持规划先行，涉及永久基本农田调整的，应按规定编制调整方案报相关部门批准并纳入相应规划。“15号文”也明确提出，土地综合整治活动原则上应分别在国土空间规划确定的农业空间、生态空间、城镇空间内相对独立开展，严格控制耕地和永久基本农田调整，严禁调整生态保护红线，严守城镇开发边界，坚决维护“三区三线”划定成果的严肃性。

　　（二）关于“开展‘统一整治’，切实做到整体协同推进。建立统一的工作机制，坚持‘先建机制后整治’的原则，达到纵向各级贯通、横向协调配合、内部统一推动，统筹整合力量，协同整体推进。建立健全全程统一管理制度，做到‘统一调查、统一规划、统一整治、统一验收、统一登记’，真正改变九龙治水、政出多门、相互掣肘的局面”的建议。

　　“2421号文”中明确提出，各地要按照部级指导、省负总责、县乡实施的原则，严格落实试点工作的主体责任，省级自然资源主管部门要发挥牵头作用，切实加强对试点工作的监督和指导，结合实际制定具体实施办法，细化政策和技术标准，开展全程监管、阶段评估和工作总结。试点推进中涉及多个部门职责的，应当在各级人民政府领导下，构建政府主导、部门协同、上下联动、社会参与的统筹协调机制，明确部门分工，理清工作职责，加强协同配合，确保试点工作顺利开展、取得实效。同时，我部将建立全域土地综合整治信息系统，并与国土空间规划“一张图”实施监督信息系统、永久基本农田监测监管系统、耕地占补平衡动态监管系统、城乡建设用地增减挂钩在线监管系统等进行数据共享和更新。下一步我部将继续指导各地按照“统一调查、统一规划、统一整治、统一验收、统一登记”要求，建立健全全程统一管理制度。

　　（三）关于“完善法律法规，将全域土地综合整治纳入正在制定的《耕地保护法》和《国土空间开发保护法》”的建议。

　　我部已将全域土地综合整治相关内容纳入正在征求意见的《耕地保护法》和《国土空间开发保护法》草案中。下一步，我部将在全域土地综合整治试点验收评估的基础上，研究制定部门规章，逐步完善土地综合整治的法律体系。

　　（四）关于“研究出台全域土地综合整治涉及‘三区三线’和林地调整的规则，促使‘耕地下山、林地上山’‘小田变大田’”的建议。

　　“15号文”明确，全域土地综合整治中确需对少量破碎的耕地和永久基本农田进行布局优化调整的，按照“总体稳定，优化微调”的原则，在数量有增加、质量有提升、生态有改善、布局更优化的前提下，稳妥有序实施。整治涉及生态保护红线内零星破碎、不便耕种、以“开天窗”形式保留的永久基本农田，在保持生态保护红线外围边界不变、不破坏生态环境的前提下，可以适度予以整治、集中，确保生态保护红线面积不减少、生态系统功能不降低、完整性连通性有提升。城镇开发边界范围内的耕地，以“开天窗”方式划为永久基本农田的，原则上应予以保留，充分发挥其生态和景观功能。对过于零星破碎、不便耕种、确需进行集中连片整治的，仍优先以“开天窗”方式保留，保持“开天窗”永久基本农田面积不减少；确需调出、不再以“开天窗”方式保留的，必须确保城镇开发边界扩展倍数不增加。

　　我部会同农业农村部、国家林草局印发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号,以下简称“166号文”）明确，积极支持在可以垦造耕地的荒山荒坡上种植果树、林木，发展林果业，同时，将在平原地区原地类为耕地上种植果树、植树造林的地块，逐步退出，恢复耕地属性。在严格落实耕地进出平衡、确保可以长期稳定耕地不减少的前提下，鼓励各地因地制宜优化耕地布局，把过去在山上开垦的耕地逐步调整到山下，把难以长期稳定利用耕地逐步置换为可以长期稳定利用耕地，使农业生产空间布局更加符合自然地理格局和农业生产规律。下一步，我部将进一步推进相关制度和规则细化完善。

　　（五）关于“作为土地管理制度改革的切入点，探索农村集体经营性建设用地入市、节余指标跨区域流转、耕地进出平衡、存量建设用地盘活等”的建议。

　　农村集体经营性建设用地方面。今年3月，自然资源部办公厅以自然资办函〔2023〕364号印发《深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》，明确了农村集体经营性建设用地入市试点地区名单，并提出试点可以探索深入推进农村集体土地整理，盘活闲置存量建设用地，优先用于支持乡村振兴和农村一二三产业融合发展等。节余指标跨区域流转方面。“194号文”提出整治验收后的腾退的建设用地，在保障试点乡镇农民安置、农村基础设施建设、公益事业等用地的前提下，重点用于农村一二三产业融合发展。节余的建设用地指标按照城乡建设用地增减挂钩政策，可在省域范围内流转。耕地进出平衡方面。2021年11月印发的“166号文”，设立了耕地进出平衡制度，明确要求对耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，必须在年度内补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。“15号文”也明确要求，土地综合整治涉及耕地调整的，应严格执行耕地年度内“进出平衡”的要求。存量建设用地盘活方面，2021年我部会同国家发展改革委、农业农村部印发的《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2021〕16号）提出，在充分尊重农民意愿的前提下，可依据国土空间规划，以乡镇或村为单位开展全域土地综合整治，盘活农村存量建设用地，腾挪空间用于支持农村产业融合发展和乡村振兴。2022年我部印发的《自然资源部关于开展自然资源节约集约示范县（市）创建工作的通知》（自然资发〔2022〕148号）提出，鼓励示范县（市）开展全域土地综合整治试点，按照要求将符合条件的乡（镇）纳入试点范围，依法依规按要求规范实施。推动节约土地、减量用地，优化土地利用结构和布局，加大存量土地盘活利用力度，提升用地强度和效率。下一步，我部将积极指导地方稳妥实施集体经营性建设用地入市、节余指标跨区域流转、耕地进出平衡、存量建设用地盘活等，细化有关办法和要求，推进创新制度落地落实。

　　（六）关于“加大多元化投入保障，设立区域国土综合整治中央专项资金，统筹使用各相关部门涉农整治资金，并引入开发性金融机构、政策性银行、社会资本等”的建议。

　　2021年10月，国务院办公厅印发《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号,以下简称“40号文”），提出将全域土地综合整治作为社会资本参与生态保护修复的重点领域之一。开展全域土地综合整治试点以来，我部要求各地建立相关制度和多元化投入机制，要统筹各类项目和资金，充分利用开发性金融机构、政策性银行和社会资本等对全域土地综合整治的支持作用，拓展投融资渠道，探索市场化社会化运行机制。例如，湖北通过统筹运用各种政策工具，构建包含财政性资金、市场化融资资金、政府专项债券资金、产业投资资金在内的多元化资金筹措机制，为项目实施提供资金保障。下一步，我部将根据《乡村振兴促进法》和国办“40号文”等要求，探索完善多元化、多渠道的全域土地综合整治资金筹措路径。

　　（七）关于“充实整治队伍力量，培养讲政治懂业务、爱整治的专业队伍。建立健全规划标准体系，抓紧编制与各级国土空间规划相衔接的全域土地综合整治专项规划，并建立健全全域土地综合调查登记、规划设计、管理监督、验收评估等全生命周期的技术标准体系，加强规范化工程技术支撑”的建议。

　　2021年9月，为加快建立全国统一的国土空间规划技术标准体系，充分发挥标准化工作在国土空间规划编制、审批、实施、监督全生命周期管理中的战略基础作用，自然资源部、国家标准化管理委员会联合印发《国土空间规划技术标准体系建设三年行动计划（2021-2023年）》（自然资发〔2021〕135号）。标准体系框架包括基础通用类、编制审批类、实施监督类、信息技术类。为顺利推进全域土地综合整治试点实施，我部支持地方可根据实际需要因地制宜编制全域土地综合整治专项规划，充分衔接各级国土空间规划。同时，为强化标准技术支撑，我部已部署开展研究制定全域土地综合整治实施指南、实施方案编制指南、验收指南。下一步，我部将在原有土地整治标准的基础上制修订全域土地综合整治标准，建立以全域土地综合整治实施指南为引领的“1+N”的标准体系，陆续完善相关配套标准。加大培训力度，抓紧培养整治专业队伍，不断夯实全域土地综合整治工作基础。

　　四、下一步打算

　　下一步，我们将结合你们提出的宝贵建议，充分借鉴浙江“千万工程”经验，深入谋划和统筹推进全域土地综合整治工作，在对试点工作评估总结的基础上，逐步总结形成可推广、可复制的制度和模式，为在更大范围有序开展全域土地综合整治、推进城乡高质量发展提供基础支撑。

　　感谢你们对全域土地综合整治工作的关心和大力支持！