关于政协十三届全国委员会第一次会议第0836号（农业水利类105号）提案答复的函
梁鸣委员：
感谢对自然资源管理工作的关心和支持。您提出的关于《关于加强农村宅基地管理的提案》收悉。我们对有关问题进行了认真研究，现答复如下。
一、宅基地管理的基本情况以及近年来我部在农村宅基地制度改革方面开展的有关工作和进展
现行法律法规中，《宪法》《土地管理法》《物权法》《担保法》等法律法规分别对宅基地的所有权、用益物权、担保物权作出了明确规定，确立了具有以下4个特点的宅基地管理法律制度：一是两权分离、主体特定。即所有权和使用权分离，农民经法定程序，无偿取得宅基地使用权。宅基地使用权仅限于本集体经济组织成员享有，具有身份性、福利性和社会保障功能。二是一户一宅、面积法定。农村村民一户只能拥有面积不超过省、自治区、直辖市规定标准的一处宅基地。三是限制转让、禁止抵押。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。同时，宅基地使用权不得抵押。对此，现行法律有明确的限制性和禁止性规定。四是分级审批，严格管理。国家严格审批管理制度，对未经批准或采用欺骗手段骗取批准非法占用土地建设住宅的，由县级以上土地行政主管部门责令退还并限期拆除房屋。上述宅基地管理的法律规定，核心在于保障农民的基本居住权利，经历史和实践证明是有效可行的，在保障农村居民居住，维护农村社会稳定等方面发挥了支柱性作用。但随着经济社会的发展，从近年的管理实践看，一些新问题逐渐凸显：如，在经济发展较快、人均耕地少的地区，实行“一户一宅”的宅基地保障制度难度不断加大；一户多宅和超标准建房普遍存在，农村占地规模不断扩大，闲置浪费严重；大量超标准和闲置的宅基地缺乏有效退出机制，影响了资源配置效率；宅基地权能不足，不利于农民财产权的实现。
针对宅基地管理中存在的问题，党的十八届三中全会提出“保障农户宅基地用益物权，改革农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。2014年中央专门印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（中办发﹝2014﹞71号），部署开展了天津蓟县等15个宅基地制度改革试点。2017年11月，中央深改组决定将宅基地制度改革试点从15个拓展到33个试点地区。根据中央统一部署，由原国土资源部牵头负责农村宅基地改革试点工作。3年多来，在党中央、国务院领导下，经过各方面通力协作，共同努力，试点工作积极有序推进。试点地区紧紧围绕“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的原则，对“两完善两探索”（即完善宅基地权益保障和取得方式、探索宅基地有偿使用、探索宅基地自愿有偿退出、完善宅基地管理制度）进行了积极的改革实践。
2018年3月，自然资源部成立后，部党组高度重视农村土地制度改革三项试点工作。5月25日，陆昊部长主持召开全国农村土地制度改革三项试点工作推进会，对农村三块地改革进行再动员、再部署。今年底，我部将对农村宅基地改革试点工作进行全面总结，积极配合全国人大以及国务院有关主管部门，加快形成可推广可复制利修法的制度性成果，确保按时高质量完成试点改革任务。
二、关于“做好立法和法规修订工作”
2017年5月，在已有宅基地制度改革试点的基础上，原国土资源部向中央报送了《关于修改农村宅基地相关法律法规的建议》，提出了多种形式保障户有所居、下放审批权限、探索自愿有偿退出、化解违法处理难的4条修法建议。与此同时，原国土资源部还向国务院报送了《土地管理法》修正案，其中也包含了宅基地制度改革的相关内容。您提出的修法相关建议，在我部提出的修法建议中已有所体现。《土地管理法》修正案已列入全国人大2018年立法计划。目前由司法部牵头，正在多方征求意见，并将尽快按程序上报。修正案一经审议通过，试点地区的成功做法将变成制度成果，顺利推广到其他地区。欢迎您继续关注修法进程，并随时以适当形式向有关主管部门或全国人大提出相关建议。
三、关于“加快明晰宅基地权属”
我部高度重视农村集体土地所有权、农村宅基地和集体建设用地使用权及其上房屋所有权的确权登记工作。2001年原国土资源部就印发了《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》（国土资发﹝2001﹞359号）。为贯彻落实2010年、2012年中央1号文件提出的“力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织”、“加快推进农村地籍调查，2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权登记颁证”，原国土资源部先后印发《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发﹝2011﹞60号）、《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发﹝2011﹞178号）等文件，明确于2012年底基本完成农村集体土地所有权确权登记发证工作。2013年、2014年中发1号文件进一步提出加快农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。在国家建立和实施不动产统一登记的前提下，原国土资源部与财政部、住建部、农业部、国家林业局共同下发《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2014〕101号），明确将农房等地上建筑物、构筑物纳入工作范围，同时印发《农村地籍和房屋调查技术方案》一并下发，指导各地稳妥有序开展农村地籍调查工作。
自2015年起，原国土资源部逐步落实《不动产登记暂行条例》，制定出台了《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记操作规范（试行）》，明确了农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权确权登记方式等事项。2016年，印发了《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发〔2016〕191号），要求进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证工作，有效支撑农村土地改革。
近年来，各级国土资源部门按照部的统一工作要求，全面落实中央的决策部署，加快推进农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权确权登记工作，截至2016年底，全国集体土地所有权已发证808万多宗，发证率95.9%；集体建设用地使用权已发证973万多宗，发证率77.2%；宅基地使用权已发证2亿多宗，发证率83.2%。
下一步，我部将按照不动产统一登记的要求，继续深化细化集体土地所有权确权登记发证成果，深入梳理房地一体的宅基地和集体建设用地使用权工作中的有关难点热点问题，指导地方完善并出台切实可行的确权登记政策，加快推进相关工作。
四、关于“推进村庄宅基地规划编制工作”
《土地管理法》第59条规定“农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设……”第62条规定“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地……”在实践中，宅基地改革试点地区也都在因地制宜的开展村级多规合一规划编制工作，做好村庄建设顶层设计。如江西余江近年来已实现了行政村总体规划和自然村村庄规划全覆盖。根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》，今后，将由自然资源部统一行使所有空间用途管制职责。下一步，我部将根据多规合一的有关要求，积极总结试点地区在村级规划的编制过程中好的经验和做法，适时在全国推广。
五、关于“加强宅基地相关法律政策宣传和监管执法”
长期以来，自然资源部均十分重视土地法律法规的宣传。一是每年都结合全国“土地日”“国家宪法日”“七五”普法等活动，印发《国土资源法律法规政策选编》《国土资源政策法规知识问答》等材料，组织志愿者深入乡村、社区、学校等加大法律法规宣传，营造保护和合理利用土地的法治氛围。二是在日常工作中，不断加强正面舆论的宣传引导，通过在新华社、人民日报等中央媒体选登地方加强宅基地管理和保护耕地资源可持续利用的先进经验，邀请社会知名人士参与中央人民广播电台“珍惜土地资源”公益报时活动、开展在线访谈、开设“法治国土”微信公众号等各种宣传方式广泛向社会宣传土地法律法规。三是建立群众参与，媒体互动监督的长效机制，在门户网站开通意见箱，公布举报电话，定期与媒体进行座谈，涉及法律法规宣传和宅基地管理的有关建议及时与有关司局对接处理，对违规占用耕地的行为给予警告甚至曝光。与此同时，我部长期重视队伍建设和宅基地监管工作。下一步，我部将结合农村土地制度改革进展，严格按照有关法律法规要求，继续做好以下工作。一是加强日常监管。推动重心下移，形成县、乡镇、村基层组织和部门层层落实日常执法监管责任的工作机制。运用互联网、无人机、购买社会化服务等新手段，加强动态巡查，及时发现、制止违法占地建设宅基地等行为，抓早抓小，把违法行为发现在初始、解决在萌芽。二是依法依规严格执法。严肃查处违法占用耕地特别是永久基本农田建宅基地等违法行为，保持对违法违规行为的高压态势，强化村民依法依规用地意识。三是及时跟进《土地管理法》修订工作。《土地管理法（修正案）》（征求意见稿）对“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，违法占用土地建住宅”条款进行了修改，区分是否符合土地利用总体规划和宅基地使用条件进行不同处罚。待《土地管理法（修正案）》通过后，我们将依据新法对违法占地建宅基地行为进行查处。
六、关于“加快推动农村宅基地三权改革”
《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（中发〔2018〕1号）明确提出“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。目前，我部正按照中央确定的分工方案，牵头研究探索宅基地“三权分置”改革。主要有三方面考虑和安排。一是抓紧开展政策理论和法理研究，比较借鉴农村土地承包经营权“三权分置”办法经验，形成专项研究报告，明确改革方向和重点，提出改革建议。二是结合地方实践，研究总结宅基地“三权分置”的具体实现形式。重点结合农村宅基地制度改革试点，密切关注和指导各地在改革试点中开展相关工作。2018年2月，《国土资源部关于同意北京大兴区等18个农村土地制度改革三项试点县（市、区）实施方案备案的函》（国土资函〔2018〕35号）已明确